کسری بودجه چه زمانی بحران است؟

کسری بودجه هنگامی رخ می‌دهد که دولت (و یا هر نهاد دیگری) بیش از درآمد خود پول خرج کند. در برابر کسری بودجه، مازاد بودجه وجود دارد. به کسری بودجه انباشته شده طی چند سال بدهی دولت گفته می‌شود. تأمین کسری بودجه معمولاً از طریق استقراض داخلی یا خارجی انجام می‌شود.
عدم کنترل و ساماندهی صحیح هزینه‌ها و درامد‌های دولت منجر به ایجاد کسری بودجه می‌شود. برای محاسبه میزان کسری بودجه در اقتصاد ایران، اختلاف بین درآمد‌ها و پرداخت‌های دولت اندازه‌گیری می‌شود. درآمد حاصل از صادرات نفت و گاز، مالیات‌ها، فروش ارز، انحصار‌ها و مالکیت دولت، فروش کالا‌ها و خدمات، بهره دریافتی بابت وام‌های پرداختی دولت به خارج و ... جزء درامد‌های دولت محسوب می‌شود.
کسری بودجه که یکی از معضلات اصلی اقتصاد ایران به حساب می‌آید، زمانی رخ می‌دهد که دولت منابع کافی برای هزینه‌های خود نداشته باشد، اما حاضر هم نشود از هزینه‌هایش بکاهد. در واقع منفی شدن تراز درآمد‌ها و هزینه‌ها در طول اجرای یک سال قانون بودجه را کسری بودجه می‌گویند.

اما دلیل روی دادن کسری بودجه چیست؟ عدم کنترل و ساماندهی صحیح هزینه‌ها و درآمد‌های دولت منجر به ایجاد کسری بودجه می‌شود. برای محاسبه میزان کسری بودجه در اقتصاد باید اختلاف بین درآمد‌ها و پرداخت‌های دولت اندازه‌گیری شود. دولت در طول سال اجرای بودجه همواره تلاش می‌کند تا به اندازه‌ای که منابع وصول می‌شوند هزینه کند. طبعا هر قدر هم منابع وصول نشوند ممکن است از مصارف خود کم کند.

مثلا سالانه به دلیل عدم تحقق منابع بخشی از بودجه عمرانی اختصاص نمی‌یابد. اما بخشی از هزینه‌ها که یا واقعا ضروری هستند یا دولت تمایل دارد که پرداخت عملا اجتناب ناپذیر تلقی می‌شوند. این مواقع اگر منابع به اندازه کافی وصول نشود دولت از هیچ تلاشی برای تامین منابع برای این مخارج دریغ نمی‌کند. به بیان دیگر مساله اصلی این است که در بودجه سال‌های اخیر هزینه‌های اجتناب ناپذیر در مقابل منابع غیرقابل تحقق قرار می‌گیرند.

در سال‌های اخیر بحث‌های داغی در مورد پدیده شوم و منفی و منفور کسری بودجه دولت و پیامد‌های تورمی آن مطرح شده است، به گونه‌ای که از ریاست محترم سازمان برنامه و بودجه نقل شده است که تدوین بودجه با وجود کسری حرام است یا روسای محترم جمهوری در زمان‌های مختلف فرموده اند که ما بودجه را طوری تدوین کرده‌ایم که منجر به افزایش پایه پولی نشود و مواردی از این دست. هم در مورد مفهوم دقیق اقتصادی کسری بودجه اشکال جدی وجود داشته است، هم در مورد میزان کسری بودجه به مفهوم متعارف و نسبت آن با اندازه اقتصاد درک ناصحیح متداول شده است و هم در مورد اثرات زیانبار اقتصادی آن و از جمله تورم مبالغه شده است. آنچه به نظر می‌رسد این است که فضای تحلیلی موجود در مورد کسری بودجه تقریبا به طور کامل متاثر از نوعی باور ایدئولوژیک است (که کسری بودجه را شر مطلق می‌داند) و نه مبتنی بر تحلیل محض علم اقتصاد.

نخست نگاهی به مفهوم کسری بودجه و نحوه محاسبه آن داشته باشیم. آنچه به عنوان مفهوم سنتی کسری بودجه محاسبه می‌شود، مجموع تراز عملیاتی و تراز سرمایه‌ای است، که بیان دیگر آن مابه التفاوت درآمد‌های دولت (با احتساب درآمد حاصل از فروش نفت و گاز) و کل هزینه‌های دولت (به مفهوم سنتی مجموع هزینه‌های جاری و عمرانی) می‌باشد. درکی سطحی از وضعیت اقتصاد ایران و رابطه دولت و اقتصاد و بویژه رابطه دولت و بخش مالی اقتصاد کافی است که بدانیم مفهوم فوق از کسری بودجه تصویر دقیقی از عملیات مالی دولت و بخش عمومی به دست نمی‌دهد. دلیل آن است که تمام تکالیفی که در قالب سند بودجه یا حتی خارج از سند بودجه توسط دولت و مجلس به نظام بانکی تحمیل می‌شود، از نظر ماهیت تفاوتی با کسری بودجه ندارد، زیرا از دو حالت خارج نیست. حالت اول آن است که آن تکالیف منجر به ایجاد مطالباتی از سوی نظام بانکی بر عهده دولت می‌شود و در ترازنامه بانک‌ها باقی می‌ماند تا اینکه دولت نهایتا از طرقی مانند تهاتر بدهی دولت به بانک‌ها و بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی، این گونه تعهدات منجر به رشد نقدینگی را همسازی (accommodate) می‌کند. حالت دوم آن است که نظام بانکی با انجام آن تکالیف با کمبود منابع روبه رو می‌شود و، چون منشاء مشکل مصوبات دولت و مجلس بوده است، نهایتا به بانک مرکزی فشار وارد می‌شود که با بانک‌های مربوطه کنار آمده و نیاز آن‌ها به ذخایر را همسازی (accommodate) نماید. لذا، در هر دو حالت اشاره شده بدون آنکه دولت مستقیما از بانک مرکزی قرض کرده باشد و قانون را نقض کرده باشد، عملیات مالی و دستور خرج کردن دولت و مجلس سبب افزایش پایه پولی می‌شود. از آنجا که این دستور خرج کردن ناشی از تکالیف و مصوبات و خلق پول حاصله، در اصل محصول تصمیم گیری بخش دولتی (دولت و مجلس) بوده است، از نظر ماهیت و پیامد اقتصادی هیچ تفاوتی با کسری بودجه ندارد. لذا، ارقام کسری بودجه که معمولا مبنای تحلیل و نقد قرار می‌گیرد، چون شامل این موارد نمی‌شود، نوعی کم برآوردی از عملیات مالی دولت و کسری بودجه یا ناترازی بخش دولتی ارائه می‌کند. همچنین، هنگامی که بانک‌ها و موسسات اعتباری غیر دولتی بدون نگرانی از ورشکستگی و بسته شدن فعالیت، اقدام به انباشت ریسک در ترازنامه (دادن تسهیلات و خرید دارایی فاقد بازدهی کافی برای پوشش هزینه‌های تامین منابع بانک) خود می‌نمایند و تساهل مقرراتی با آن‌ها در پیش گرفته می‌شود، آن گاه توان خلق پول به عنوان یک حق حاکمیتی در اختیار بانک‌ها قرار گرفته است و حق الضرب که متعلق به دولت و حاکمیت است، در اختیار بانک‌ها قرار گرفته و مانند آن است که کسری بودجه دولت با انتشار پول تامین شده است. نکته دیگر که بویژه در سال‌های اخیر و در دوره تحریم اهمیت یافته است و اسم کسری بودجه بر روی آن نیست و در محاسبه کسری بودجه گنجانده نمی‌شود، موضوع فروش ارز‌های مسدودی ناشی از فروش نفت و ارز‌های مسدودی صندوق توسعه ملی به بانک مرکزی است. در این مورد، اگر مثلا یک میلیارد دلار ارز مسدودی به بانک مرکزی واگذار شود و معادل ریالی آن از بانک مرکزی گرفته شود، مطابق تعریف، کسری بودجه به حساب نمی‌آید و استقراض از بانک مرکزی محسوب نمی‌شود (این موضوعی است که بویژه در سال ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ بسیاری از مقامات دولتی تاکید می‌کردند که کسری بودجه نداشته اند و از بانک مرکزی قرض نکرده اند). گرچه طبق تعریف این واگذاری ارز مسدودی کسری بودجه و استقراض محسوب نمی‌شود، اما تا زمانی که این ارز‌ها مسدود است، مطلقا تفاوتی با کسری بودجه و پیامد‌های پولی شدن کسری بودجه ندارد. اگر به این نکات توجه کنیم و تعریف تعمیم یافته‌ای از کسری بودجه فراهم کنیم، مقدار کسری بودجه بسیار بیش از آنچه است که در محاسبات متداول ذکر می‌شود.

نکته دوم آن است که ذکر ارقام کسری بودجه به شکل متعارف آن از نظر فنی واجد اشکال است. مثلا برای سال ۱۴۰۰ گفته شده است که کسری بودجه حدود ۳۰۰ تا ۴۰۰ هزار میلیارد تومان است. واضح است که عدد کسری بودجه با توجه به اینکه اصطلاحا به صورت اسمی یا به قیمت جاری منتشر می‌شود و حتی رشد کسری بودجه بدون ارتباط دادن آن به رشد بقیه متغیر‌ها و بویژه اندازه اقتصاد گمراه کننده و غیر قابل استفاده است. اگر نسبت کسری بودجه به تولید ناخالص داخلی اسمی عدد بزرگی نیست و بویژه اگر این نسبت افزایش نیابد، صحبت از زیاد بودن کسری بودجه از نظر فنی اشتباه است. به همین ترتیب، اگر رشد کسری بودجه از رشد تولید ناخالص داخلی اسمی کمتر باشد، حتی مقدار کسری بودجه و رشد آن بسیار قابل توجه باشد، به هیچ وجه نشانه وخیم شدن اوضاع از ناحیه کسری بودجه نیست. یکی از اشکالات عمده مرتبط با تحلیل کسری بودجه و بسیاری از متغیر‌های اقتصاد کلان همین موضوع است که کسری بودجه بدون مخرج و بدون بررسی نسبت آن به یک متغیر نشان دهنده تحول اندازه اقتصاد، مورد توجه قرار گیرد. در آن صورت، حتی اگر کسری بودجه سال ۱۴۰۰ نسبت به سال ۱۳۹۹ معادل ۵۰ درصد افزایش یافته باشد با توجه به اینکه تولید ناخالص داخلی اسمی بیش از ۵۰ درصد افزایش یافته است، کسری بودجه بالای ۱۴۰۰ به خودی خود عدد غیرعادی محسوب نمی‌شود. در حالت کلی تا زمانی که رشد بدهی دولت که بیانی دیگر از کسری بودجه است، کمتر از رشد تولید ناخالص داخلی اسمی است، به شرطی که دولت بتواند با انتشار اوراق بدهی کسری بودجه خود را تامین کندف کسری بودجه نگران کننده نیست.

نکته سوم مربوط به پیامد‌های کسری بودجه است. مطابق آنچه در نوشته‌ها و گفته‌های غالب اقتصاددانان و حتی مسئولین دولتی دیده می‌شود، هیچ پدیده اقتصادی به اندازه کسری بودجه وحشتناک و زیانبار تلقی نمی‌شود. بنابراین، نگرشی از نوع سیاه و سفید در مورد کسری بودجه در ایران مشاهده می‌شود، به این ترتیب که وجود کسری بودجه شر است و فقدان کسری بودجه خیر است. در این نگرش، منشاء تمام مشکلات و بویژه تورم، کسری بودجه است. آن گاه، جلوگیری از کسری بودجه به معنی خلاص شدن از شر تورم و سایر مشکلات اقتصاد کلان است. واضح است که این نحوه نگاه کردن از نوع سیاه و سفید، از تجزیه و تحلیل علم اقتصاد گرفته نشده است و بیشتر یک باور ایدئولوژیک است. مطابق تحلیل‌های علم اقتصاد، تا زمانی که دولت به توازن بودجه بین دوره‌ای خود پایبند است، در برخی دوره‌ها می‌تواند کسری بودجه داشته باشد و در عوض در برخی دوره‌های دیگر مازاد بودجه داشته باشد، به گونه‌ای که در بلند مدت کسری بودجه وجود نداشته باشد یا حداقل اسباب ناتوانی دولت در مدیریت بدهی هایش نشود. همچنین، تحلیل‌های اقتصاد کلان تاکید دارد که دولت در تدارک کالا‌ها و خدمات عمومی و همچنین در مقابله با مرحله رکودی سیکل‌های تجاری، ممکن است ضروری باشد که برای مدتی کسری بودجه تجربه نماید و در چنین شرایطی، کسری بودجه نه تنها شر مطلق نیست بلکه می‌تواند اسباب خیر باشد و سبب افزایش رفاه اجتماعی شود. لذا، آنچه در ایران مساله ساز است، صرف وجود کسری بودجه نیست بلکه این موضوع است که برای انجام هزینه‌هایی کسری بودجه ایجاد می‌شود که ماهیت تدارک کالا‌های عمومی ندارد و مشکل این است که کسری بودجه امری دائمی است و نه برای مقابله با رکود.

نکته تکمیلی که در مورد کسری بودجه لازم است ذکر شود، تاکید روی پولی کردن یا پولی نکردن کسری بودجه است. می‌دانیم که یک نتیجه روتین و کلیشه‌ای وجود دارد دالّ بر اینکه اگر کسری بودجه پولی شود اسباب تورم است و اسباب شر، اما اگر کسری بودجه پولی نشود و از طرق دیگری مثل فروش اوراق تامین شود، اسباب تورم و اسباب شر نیست. واضح است که این تحلیل کلیشه‌ای هم سراپا محل اشکال است. آنچه که باید تاکید شود، آن است که دولت باید در بلندمدت نسبت کسری بودجه خود به تولید ناخالص داخلی و لذا نسبت بدهی دولت (در قالب اوراق بدهی) به تولید ناخالص داخلی را در حدی نگه دارد که دولت از نظر مالی دچار ناپایداری نشود. به عبارت دیگر، باید دولت به گونه‌ای نسبت کسری بودجه خود به تولید ناخالص داخلی و نسبت بدهی‌های خود به تولید ناخالص داخلی را مدیریت نماید که قادر به پازپرداخت بدهی‌های خود از طریق درآمد‌های آتی مالیاتی و از طریق تجدید ساختار بدهی‌های خود در قالب انتشار اوراق بدهی جدید برای بازپرداخت بدهی‌های قبلی در نرخ بهره مناسب باشد و دولت در معرض بحران بدهی (ناتوانی از انتشار و فروش اوراق با نرخ بهره‌های متعارف) قرار نگیرد. البته همانطور که اشاره شد، کسری بودجه به مفهوم عامی که در بالا اشاره شد، مد نظر است. این بدان معنی است که به جای تکالیف به نظام بانکی توسط دولت و مجلس، باید تمام آن دستور خرج کردن‌ها در ارقام هزینه بودجه منعکس شود. تمام آنچه که گفته شد، بدان معنی است که دولت دخل و خرج بلندمدت خود را در راستای تامین کالا‌های عمومی و مقابله با نوسانات اقتصاد کلان طوری تنظیم می‌کند که به عنوان یک عامل اقتصادی دارای توانگری مالی باقی بماند و به این ترتیب هیچ مداخله‌ای در امور سیاست پولی نداشته باشد.

در آن صورت، بانک مرکزی هم در راستای اهداف اقتصاد کلان خود یعنی ثبات قیمت‌ها و ثبات رشد اقتصادی و ثبات مالی اقتصاد، به تنظیم سیاست پولی و اعمال نظارت بر نظام بانکی می‌پردازد. در چنین شرایطی، ممکن است تشخیص بانک مرکزی این باشد که در یک مقطعی مقدار قابل توجهی اوراق بدهی دولت را در بازار خریداری کند و پایه پولی را رشد بدهد که ماهیتا تفاوتی با استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی در رشد پایه پولی ندارد. اما نکته آن است که بانک مرکزی تشخیص داده است چه زمانی به اتکای اوراق بدهی دولت پایه پولی را رشد بدهد و نه اینکه رشد پایه پولی از فقدان انضباط مالی دولت سرچشمه گرفته باشد. لذا، نفس این که آیا کسری بودجه دولت منجر به رشد پایه پولی می‌شود یا خیر، اهمیتی ندارد بلکه آنچه مهم است این است که آیا بانک مرکزی متولی سیاستگذاری پولی و در جستجوی ثبات اقتصاد کلان بنا به تشخیص خود به این کار مبادرت ورزیده است یا خیر. هر قضیه و ادعایی در علم اقتصاد به محض اینکه یک مورد نقض جدی پیدا کند، سودمندی خود را در توضیح پدیده‌ها از دست می‌دهد. این ادعا که اگر کسری بودجه پولی شود یا منجر به رشد پایه پولی شود، آن گاه اسباب تورم و اسباب شر است، در تاریخ اقتصاد ایران یک مورد نقض جدی دارد و آن هم دهه ۱۳۴۰ است. در دهه ۱۳۴۰ منبع اصلی رشد و افزایش پایه پولی افزایش خالص بدهی دولت (نه شرکت‌های دولتی) بود و با این حال، پایین‌ترین دوره تورمی تاریخ ایران تجربه شد. لذا، آنچه سبب شد آن کسری بودجه منجر به رشد پایه پولی، اسباب تورم نشود، آن بود که اولا میزان کسری بودجه در مقایسه با اندازه اقتصاد خارج از کنترل محسوب نمی‌شد و دیگر اینکه بخش عمده‌تر هزینه‌های دولت صرف تدارک کالا‌ها و خدمات عمومی می‌شد.

نکته آخر که لازم است تاکید شود، آن است که اگر کسری بودجه دولت (به مفهوم گسترده صدور دستور خرج کردن چه در قالب هزینه‌های بودجه و چه در قالب مصوبات و تکالیف به نظام بانکی و تعهدات خارج از ارقام درآمد و هزینه بودجه) در مقایسه با اندازه اقتصاد بزرگ باشد و در حال بزرگتر شدن باشد و پدیده‌ای موقتی نباشد و مخصوصا اگر نقش چندانی هم در تدارک کالا‌ها و خدمات عمومی نداشته باشد، هیچ راهی برای فرار از پیامد‌های زیانبار آن و از جمله اثرات تورمی آن وجود ندارد. در چنین شرایطی، تاکید روی اینکه کسری بودجه پولی نشود و منجر به رشد پایه پولی نشود، تاکید سودمندی نیست. کنترل پایدار تورم در ایران بدون حذف بی انضباطی مالی دولت و مجلس امکان ناپذیر است و به جای تاکید روی کسری بودجه به مفهوم محدود آن و به جای تاکید بر اینکه آیا منجر به رشد پایه پولی می‌شود یا خیر، باید تاکید بر این موضوع کرد که آیا کسری بودجه دولت به مفهوم گسترده‌ای که در اینجا اشاره شد، در مقایسه با اندازه اقتصاد مطلوب است و آیا برای تدارک کالا‌ها و خدمات عمومی و به صورت موقتی کسری بودجه ایجاد شده است یا اینکه امری دائمی است و در مقایسه با اندازه اقتصاد بیش از حد مطلوب. تا زمانی که با این عینک به کسری بودجه نگاه نکنیم، وضع موجود تداوم خواهد داشت و رو به بدتر شدن خواهد بود و مشکلاتی مانند تحریم فقط ما را نسبت به مشکلی مزمن هشیار می‌کنند و بی انضباطی ما را به ما یادآور می‌شوند.

تیمور رحمانی (عضو هیات علمی دانشگاه تهران)